《中华人民共和国政府信息公开条例》解读

《中华人民共和国政府信息公开条例》解读

省政府信息与政务公开办公室

（2019年8月21日）

《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）是政府信息公开的重要行政法规，为政府信息公开工作提供了重要保障，特别是对于推进我国政务公开，保障人民群众依法获取政府信息，促进政府职能转变，建设法治政府，提高为民服务水平均发挥了积极有效的作用。《条例》自2008年5月1日起施行，至今已近11年，随着经济社会的不断变革和社会信息化的快速发展，政府信息公开案件数量和复杂程度也在不断提高，许多制度和规定需要进一步明确。国务院办公厅通过三、四年的修订完善，于2019年4月15日出台并发布了新修的《条例》。值此新旧《条例》交替之际，我们主要从“修订原因（为什么）、四大亮点、突出落实”三个方面加以理解，新旧《条例》不作对比，不解释条文，谈点粗浅认识。

    一、为什么要修订《条例》

（一）修订背景。党中央、国务院高度重视政务公开工作。2008年5月1日起正式施行的《条例》对于推进我国政府信息公开工作，保障人民群众依法获取政府信息，促进政府职能转变、建设法治政府发挥了积极作用。我省根据《条例》的颁布实施，也出台了具体《办法》，有效地推动了全省政府信息公开工作的长足发展，这是修订《条例》的总体考虑。

随着改革的深入和信息化的快速发展，《条例》在实施中遇到一些新情况、新问题。一是人民群众参与公共决策、关心维护自身权益的积极性增强，对政府信息公开的广度、深度提出了更高要求，但有的行政机关存在公开内容不够全面准确，公开深度不能满足群众需要的问题。二是依申请公开制度实施中遇到一些问题，有的申请人向行政机关反复、大量提出信息公开申请，或者要求为其搜集、整理、加工政府信息，占用了大量行政资源，影响政府信息公开工作的正常开展。三是由于制定《条例》时我国政府信息公开工作刚刚起步，尚处于探索阶段，有些制度规定比较原则，实践中容易引发争议。为了解决上述问题，对《条例》的修订势在必行。

（二）总体思路。修订《条例》的总体考虑是：坚决贯彻落实党中央、国务院关于全面推进政务公开的指示精神，积极回应人民群众对于政府信息公开的需求，从我国现阶段的国情出发，在总结实践经验的基础上，不断推进政府信息公开制度的完善。

具体应把握以下四个方面：一是积极扩大主动公开，坚持“公开为常态、不公开为例外”的原则，凡是能主动公开的一律主动公开，切实满足人民群众获取政府信息的合理需求。二是平衡各方利益诉求，既要保障社会公众依法获取政府信息的权利，也要保护国家秘密、商业秘密和个人隐私，同时要防止有的申请人不当行使申请权、超出行政机关公开政府信息的能力，影响政府信息公开工作的正常开展。三是坚持问题导向，研究梳理现行条例实施中遇到的突出问题，将行之有效的经验和做法上升为法律规定，增强制度的针对性、操作性和实效性。四是研究国外政府信息公开的新经验、新做法，对适合我国国情的予以借鉴。

二、新《条例》的四大亮点

  亮点之一：扩大主动公开的范围和深度。根据政务公开实践发展需求，在对各级、各部门实践中主动公开的政府信息进行重新梳理分析的基础上，进一步扩大了主动公开的范围和深度，进一步明确各级行政机关应当主动公开的范畴。例如，机关职能、行政许可办理结果、行政处罚决定、公务员招考录用结果等等，共十五类信息。进一步规定设区的市级、县级人民政府及其部门，乡（镇）人民政府还应当根据本地方的具体情况，主动公开与基层群众关系密切的政府信息。同时，建立健全政府信息管理动态调整机制，要求行政机关对不予公开的政府信息进行定期评估审查，对因情势变化可以公开的政府信息应当公开；建立依申请公开向主动公开的转化机制，行政机关可以将多个申请人申请公开的政府信息纳入主动公开的范围，申请人也可以建议行政机关将依申请公开的政府信息纳入主动公开的范围，既推动公开工作深入开展，又充分体现信息公开的灵活性和有效性。

对“三个进一步”的拓展理解:一要坚持底线思维，在扩大公开范围基础上，明确政府信息公开的负面清单，切实贯彻“以公开为常态、不公开为例外”原则。二要坚持权责对等，进一步明确政府信息公开的范围、主体，实现“有权必有责，用权受监督”。在实践中，部分行政机关“只要权利，不要义务”，相互推诿政府信息公开职责，或者对政府信息界定不准，导致难以确定政府信息公开范围和主体，严重影响部门形象和公信力。三要新修订的《条例》加大了政府信息公开力度，既在公开数量上，也在公开质量上有所优化，不仅可以节约成本和公共资源，也有利于政府更好回应社会关切，为人民群众提供更多便利。四要加强依托政府门户网站公开政府信息的工作，利用具备信息检索、查阅、下载等功能的统一政府信息公开平台，集中发布主动公开的政府信息，让老百姓问得到、看得到、查得到。

亮点之二：完善依申请公开的程序规定。完善了依申请公开的程序，明确了公开申请提出、补正申请内容、答复形式规范、征求意见程序、提交时间起算等内容，并要求行政机关建立健全政府信息公开申请登记、审核、办理、答复和归档的工作制度，加强工作规范。同时，《条例》取消了依申请公开的“三需要”门槛，删除了现行《条例》中关于公民、法人或者其他组织申请获取相关政府信息需“根据自身生产、生活、科研等特殊需要”的限制条件，保障公民、法人或者其他组织依法获取政府信息的权利。《条例》还对不当行使申请权的行为予以规范，对于少数申请人反复、大量提出政府信息公开申请的问题，规定了不予重复处理、要求说明理由、延迟答复并收取信息处理费等措施。

拓展解读：一是根据依申请公开方面调整充实变化最大，内容具体、规定明确和操作性强的问题，对相关规则、程序作了进一步明确，有利于避免不必要的争端、争议，有力提升了人民群众对政府服务的满意度，同时也推动提升了行政机关处理政务公开工作的规范化水平。二是坚持实事求是，注重将保障人民群众知情权与规制滥用政府信息公开权相结合。行政机关应当保障公民知情权。但是，由于当前政府信息公开“工具化”和“信访化”，有时会沦为个别申请人或者部分群体性申请人要求上级行政机关对下级行政机关施压以谋求超出合法合理范围利益的筹码，严重扰乱了行政管理秩序，影响社会和谐稳定。

亮点之三：提升政务公开在线服务水平。随着网络化、信息化的快速发展，政府服务“网上办、掌上办”、“马上办、轻松办”成为发展趋势。《条例》要求各级人民政府加强政府信息资源的规范化、标准化、信息化管理，加强互联网政府信息公开平台建设，推进政府信息公开平台与政务服务平台融合，提高政府信息公开在线办理水平。

拓展解读：一要坚持“以人民为中心”发展理念，提高政府信息公开便民服务水平；二要坚持问题导向，针对实践中政府信息公开工作中的普遍性问题，结合实际予以规范；三要各级政府要加强政府信息资源的规范化、标准化、信息化管理，加强互联网政府信息公开平台建设，推进政府信息公开平台与政务服务平台的融合，提高政府信息公开在线办理水平，让数据带动应用、让数据畅通服务。

亮点之四：加大信息公开监督保障力度。规定政府信息公开工作主管部门应当加强对政府信息公开工作的日常指导和监督检查，对行政机关未按照要求开展政府信息公开工作的予以督促整改或者通报批评。

拓展解读：政府信息公开工作主管部门应当向社会公布本级政府上一年度政府信息公开工作年度报告，报告内容应包括工作考核、社会评议和责任追究结果情况。公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。

三、把握新变化新要求，依规抓好贯彻落实

新《条例》深刻总结以往实践经验，立足基本国情，针对实际问题，提出了一系列适应新时代要求、符合群众需求的创新性举措，制度安排更加合理完善，工作措施更具针对性、操作性和实效性，为依法推进政府信息公开提供了根本保障。接下来，就是如何贯彻落实。

（一）提高认识。政府信息公开是一项有利于保障公民知情权、参与权、表达权和监督权，加强对行政权力制约与监督的制度安排。我国颁布政府信息公开条例，标志着政府信息公开制度正式登上历史舞台，在行政法领域具有里程碑的意义。历经11年的发展，政府信息公开制度在推进依法行政、建设法治政府、提升政府公信力方面发挥了积极作用。党的十八大以来，党中央国务院高度重视政府信息公开工作。

习近平总书记强调，“要以制度安排把政务公开贯穿政务运行全过程，权力运行到哪里，公开和监督就延伸到哪里”。李克强总理指出，“政务公开和简政放权可以说都是推进政府职能转变的关键，要推进政务公开”。

省委、省政府高度重视政务公开工作，省委书记王建军强调，“要全面推进政务公开，坚持科学、民主、依法决策，凡涉及公众利益的重大事项，都要深入听取各方意见，让权力在阳光下运行”。省长刘宁在国务院办公厅印发的新修订的《中华人民共和国政府信息公开条例》上作出批示，“《条例》是新时代政府工作的现实要求。我们要学习好、把握好。一方面要依规支持获取政府信息，另一方面也要规范政府获取社会和相关方面信息行为”。

近年来我省在政务公开工作的落实上，每年都以不同形式，组织召开政务公开工作会议，听取汇报、安排部署；从2017年形如就将政务公开工作纳入了全省目标绩效考核，不仅足以说明其重视程度，而且有力地推动了我省政务公开工作的全面发展。

一要深刻认识到，公开是保障公民权利的基本要求。党的十九大提出，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权。我们的政府是人民政府，宗旨是全心全意为人民服务，要满足人民日益增长的美好生活需要，尤其是对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求，就必须更大力度推进政务公开，方便人民群众对政府工作知情、参与、监督，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。

二要深刻认识到，公开是增进政府公信力的必要措施。公信力是各级政府施政的重要基础。古罗马历史学家塔西佗曾说:“当政府不受欢迎的时候，好的政策和坏的政策都同样的得罪人民”。这个见解就被称为“塔西佗陷阱”，引申的意思就是，当一个政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为说假话、做坏事。公信力对行政机关至关重要，缺乏公信力，将会使制定的政策措施难以推行。怎么构建信任关系？关键是三条，一要透明；二是承诺；三是兑现承诺的行动。这是完整的信任增进机制。透明是第一位的要求，不透明就没有基本的诚意，信任从透明开始。提升政府的公信力，第一位的也是要公开透明，这个理念在我省各级行政机关的工作中要充分体现。

三要深刻认识到，公开是增进社会合作协同的有效手段。政府要有效施政，政府的各项工作就应该让公众认同和知晓，增进政府与社会的协作协同。做到这一点，首先，政府的政策要做到公开透明，涉及公众切身利益的事项要让公众知晓；其次，政府需要向公众宣传解释重大方针、政策，使公众了解政府决策程序、意图和面临的困难，避免产生这样那样的误解，这样才能让政府出台的政策有效有力；再其次，公共政策的形成要让公众参与，一些重大决策不与公众进行充分地沟通和必要地协商、不让公众参与，就很难得到公众的理解和支持，也很难得到有效地执行。因此，全省各级行政机关不能只注重权力运行的单向性和直线性，更需要关注个人、社会组织的多元需求、多重意愿，加强政府与个人、社会的合作，促进政府效能的不断提升。

（二）注重落实。信息公开是发展民主政治的载体，不是政府对老百姓的恩赐，而是政府的义务；政府是人民的政府，人民选举产生政府，政府为人民服务，所以要尊重人民群众的知情权、表达权、参与权和监督权。政务公开是政府应该履行的法律义务，实行政务公开、信息公开是建立法治国家的重要内容，是政府必须履行的一项义务，也是现代管理体制的基本要求，它既是对行政权力的约束，也是对行政相对人的保障！

一是准确把握基本原则。政府信息公开总的遵循和基本原则是“以公开为常态、不公开为例外”。要深入推进信息公开的制度化、长效化，使之成为政府工作的习惯和常态。政府信息一经形成，应从其规定，积极扩大主动公开的范围和深度，进一步加大政府信息公开力度，只要符合新《条例》主动公开要求，一律按时公开，切实满足人民群众获取政府信息的合理需求。二是着力拓宽基本渠道。“主动公开”和“依申请公开”是满足群众信息需求的两条基本渠道，在新《条例》中，用了两个独立章节逐条逐句进行规定，占一半以上篇幅。可以看出，这一基础性工作在实际操作中所占的比重。因此，要求在积极扩大主动公开领域，落实好新条例规定的15类应当主动公开的信息的基础上，应结合各级政府实际，不断丰富公开内容。同时，还要建立动态调整机制，对因情势变化不再“例外”的信息，对频繁“被申请”的信息，逐步向主动公开转化，推动政府信息公开工作深入开展。三是不断强化基本载体。相对于报刊、广播、电视、档案馆等传统媒介，互联网已经成为公众获取信息的主要渠道。新《条例》对加强互联网政府信息公开平台建设等提出了新要求。我们要与时俱进，加强政府网站和政务新媒体建设管理，充分利用政府网站、主流媒体等平台，发挥微信、微博、客户端等新媒体的作用，做到全面、准确、权威、及时，方便检索、查阅和下载。要加快推进一体化在线政务服务平台建设，与政府门户网站有机衔接，加快实现政务服务事项、流程、要件、结果等“一网通查”“一网通办”。四是建立健全基本制度。新《条例》对落实公开主体责任，完善相关工作制度都提出了明确要求。各级要结合实际，按照新《条例》相关规定，及时修订完善政府信息公开指南、主动公开目录，建立健全依申请公开的登记、审核、办理、答复、归档制度，提高规范化水平；建立健全信息发布和审查机制，确保及时准确、符合保密规定；建立健全部门间协调机制，以牵头机关为主，保证内容一致。进一步强化政务公开工作能力建设和组织保障，建立健全工作机制，明确政务公开工作主管部门和工作机构，配齐配强人员力量，建立健全工作考核、社会评议和责任追究制度，对慢作为、不作为、乱作为的督促整改、通报批评，严重的追究法律责任，切实提升全省政务公开工作水平。