推动构建合作共赢的全球治理体系

作者：刘斌（对外经济贸易大学国家对外开放研究院研究员）；崔楠晨（对外经济贸易大学中国世界贸易组织研究院博士生）

　　2021年10月30日和31日，国家主席习近平以视频方式出席二十国集团（G20）领导人第十六次峰会，并发表重要讲话，全面阐述了中国在全球公共卫生合作、推动全球经济复苏等方面的鲜明立场，围绕着全球合作抗疫、世界经济复苏和气候变化与可持续发展等议题提出一系列倡议，提出“团结行动，共创未来”的中国方案，引起全球瞩目。当前全球治理面临诸多挑战，零和博弈没有出路，唯有合作才能共赢。

　　一、携手构筑全球疫苗防线

　　新冠肺炎疫情仍在全球蔓延，累计新冠确诊病例仍居高不下，疫情不仅对各国居民的生命健康造成直接的威胁，还严重拖累了世界经济的复苏。2021年8月以来，受疫情反弹影响，部分国家出现了“用工荒”，工厂停工停产，供应链和产业链面临“断裂”的风险。对比发达经济体，发展中经济体受到的负向冲击更为显著持久。2021年10月，国际货币基金组织发布《世界经济展望》，预计到2024年发达经济体的产出将超过疫情前趋势水平0.9%，而大多数发展中经济体（不包括中国）到2024年仍将比疫情前的预测值低5.5%。

　　世界经济复苏两极化趋势明显，这种分化在很大程度上源自“疫苗鸿沟”。疫苗是当下控制疫情最有效的手段，但发展中国家尤其是最不发达国家疫苗供需失衡问题凸显。确诊病例数仍在不断攀升，然而发展中经济体既不具备生产疫苗的技术条件，也没有足够的资金采购疫苗，低收入国家的疫苗总量不到全球疫苗总量的0.5%。疫苗短缺阻碍了经济活动的正常化，发展中国家既面临健康的危机也面临发展的危机，现状并不乐观。

　　疫苗生产需要复杂的制造工艺、高端的制药装备和特殊的原材料。除了自身技术和生产能力的限制，复杂的外部环境也使发展中经济体疫苗的供需失衡形势更为严峻。一方面，知识产权已经成为技术领先者的垄断优势，为全球疫苗主要供应商的疫苗垄断提供了便利；另一方面，部分国家对新冠疫苗实施出口管制，美国甚至对疫苗生产的主要原材料进行出口限制，以确保本国制药商顺利获得疫苗，这都阻碍了疫苗在全球范围内的公平分配。

　　国际社会当前面临的最紧迫任务就是加速弥合“疫苗鸿沟”。实现疫苗的公平分配，意味着要在全球范围内扩大疫苗的生产。中国作为全球疫苗的主要生产国之一，一直以来都在用实际行动提高疫苗在发展中国家的可及性和可负担性。中国持续深化疫苗的国际合作，迄今已向世界110多个国家和国际组织提供了超过17亿剂的疫苗，还同19个发展中国家开展疫苗联合生产。到目前为止，发展中国家获得的疫苗大多数来自中国。中国对外疫苗援助得到了国际社会的高度认可，但部分发达国家不但在疫苗国际合作中“口惠而实不至”，而且还多次利用其国际话语权对中国积极援助疫苗的行为和疫苗的质量进行“污名化”。

　　疫苗的公平分配需要世界各国的多元合作。发达国家应该切实承担起与其大国地位相对应的责任与义务。为了促进疫苗的全球公平分配，中国正通过积极同发展中国家开展新冠疫苗的联合研发、加强向发展中国家进行疫苗捐赠的力度等多种方式，推动各方携手努力。只有凝聚多方共识，各国通力协作，才能解决世界范围内疫苗的供需失衡问题，从而加快构建全球疫苗防线，助力全球经济复苏。

　　二、合力推动数字经济健康有序发展

　　数字经济已成为全球经济的典型特征，数据也成为当前经济活动中不可或缺的生产要素。数字经济的发展为国民经济带来了新的增长点，但是要实现数字经济的健康有序发展，国际社会还面临双重挑战。

　　一是疫情背景下全球“数字鸿沟”不断拉大。疫情不但加速了数字经济的发展，也让“数字鸿沟”表现得淋漓尽致。未来各国经济增长、生产率提高和发展将取决于融入数字经济的程度，但现有的“数字鸿沟”已成为广大发展中国家提升自主发展能力的一个重要阻碍。联合国的数据表明，现在全球超过1/3的人尚未接入互联网。一边是具有技术优势的少数发达国家享受现有数字技术的红利，一边是发展中成员奋起直追也无法弥合现有的鸿沟，基于数字经济的利益分配趋向不均等化，循环累积，就会产生强者愈强、弱者愈弱的马太效应。

　　二是全球数字贸易规则碎片化特征明显。仅有技术是远远不够的，全球数字经济的有序发展必须开展国际协调。构建数字治理国际规则对于提振全球经济具有不可替代的作用，当前数字贸易规则主要体现在美欧等发达国家引领制定的区域贸易协定中。然而由于数字贸易涉及网络安全、信息安全与跨境支付等敏感领域，很长一段时间内国际上有关数字贸易规则的制定争议不断。“美式模板”主张跨境数据自由流动，倡导数据存储的非强制本地化；“欧式模板”更加注重隐私保护，对数据流动的开放度要求较低；中国对数字贸易秉持开放的态度，但会审慎对待在某些领域的开放程度和开放范围；发展水平较低的国家则一直对数字贸易开放持反对态度。诉求有别不仅导致在现有多边框架下难以整合数字贸易规则，还提高了各国的数字贸易壁垒。

　　中国正在为弥合“数字鸿沟”、促进全球数字贸易规则的构建提供中国方案，在全球数字经济治理中发挥着越来越重要的作用。在国内层面，加快推进信息化、系统化和标准化的新型数字基础设施建设，能够弥合国内各地区在数字技术水平上的差异。在区域和双边层面，中国可以在正在进行和正在研究的RTA谈判中加入数字贸易章节，并努力推进该议题的达成，也可以在升级已签署但不涉及数字贸易章节的RTA谈判时加入数字贸易议题。就数字贸易规则而言，在区域和双边层面更易达成共识，这有利于减轻数字贸易壁垒带来的不利影响，促进区域内数字贸易的自由化。在多边和诸边层面，中国高度重视数字经济领域的国际合作，已正式提出申请加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA），愿同各方一道促进亚太地区乃至全球数字经济的开放融合。与此同时，中国继续坚定地支持WTO在电子商务领域的谈判。一方面，目前多边谈判停滞不前，电子商务谈判是少数几个还在推进的多边谈判，中国应当积极推动WTO框架下的电子商务谈判，并提出符合自身利益诉求的“中式模板”。另一方面，中国也要积极承担数字时代的责任，成为WTO发展中成员与发达成员沟通的“桥梁”，这有助于WTO充分发挥协调作用，推动发达国家利用自身的数字经济发展优势向发展中国家提供数字基础设施建设援助，帮助发展中国家消除“数字鸿沟”。

　　三、协作助力全球低碳转型

　　国际能源署数据显示，随着经济对煤炭、石油和天然气的需求反弹，2021年全球与能源相关的二氧化碳排放量预计将增长4.8%，将成为有史以来排放量增长第二高的年份。气候变化并没有因为新冠肺炎疫情的持续冲击而停下脚步，全球变暖正在严重威胁人类的生存。

　　气候变化一直都是全球治理的难题。一方面，气候变化问题绝非单纯的环境问题，其实质关乎经济乃至政治问题；另一方面，由于世界上每个国家都会受到气候变化所带来的影响，那么气候变化的治理行动也是一种全球公共产品，这就不可避免地出现了“搭便车问题”和“公地悲剧”，导致全球气候治理陷入困境。对此，唯一的解决出路就是多边主义，这需要各国站在国家利益和全球利益的平衡点上作出符合人类命运共同体利益最大化的决策。但现实却是各国围绕气候问题的多边谈判进展缓慢，在多边谈判桌上部分国家始终以单边思维思考问题，将全球利益放在国家利益的对立面，将长期利益放在短期利益的对立面，在谈判中无休止地“推诿扯皮”，导致各国在温控目标的设定上争论不休，具体的应对措施迟迟无法落实，发达国家与发展中国家更是在减排责任问题上仍然无法取得共识，有些国家甚至已经绕开多边谈判桌率先采取行动。例如：2021年7月欧盟公布了碳边境调节机制（CBAM）的提案，将气候规则和贸易规则相融合，试图对欧盟进口的高二氧化碳排放产品加征关税。CBAM 将气候问题延伸至贸易领域，这对资源效率高、工业生产碳排放较低的发达国家有利，但对发展中国家的出口可能产生不利影响，进而有可能改变贸易模式，导致全球经济复苏前景进一步分化。欧盟的这一举措不仅关乎碳减排以应对气候变化，更是国际气候治理新形势下大国利益博弈的集中体现。

　　近年来，中国在应对气候变化中扮演着越来越重要的角色。中国主动顺应全球绿色低碳发展的潮流，积极参与国际社会碳减排行动。从国内层面看，习近平主席多次强调中国将力争2030年前实现碳达峰、2060年前实现碳中和，并以实际行动展现中国向气候变化宣战的决心。在技术发展上，中国正在加大脱碳技术攻关，积极研发碳捕集、碳封存和碳利用等相关的低碳技术；在制度设计上，目前中国正在分类确定省级碳排放控制目标，将其作为各地主要负责人考核的“硬约束”，并稳步推进气候治理融资市场化与碳排放权交易市场化；在产业调整上，中国在遏制高耗能高排放项目盲目发展的同时，也在大力发展绿色低碳产业，努力建设绿色制造体系，推动新兴技术同低碳产业深度融合。

　　从区域层面看，中国正在加速推进绿色“一带一路”建设。未来中国应当继续深化与各国在绿色基础设施建设等方面的交流与合作，推动我国绿色低碳技术向共建“一带一路”国家转移，并在此基础上推进绿色金融合作，为共建“一带一路”国家加强绿色投资提供资金支持，助力共建“一带一路”国家后疫情时代的绿色低碳复苏。

　　从多边层面看，一方面，中国需要积极参与应对气候变化的国际谈判。作为最大的发展中国家，在多边谈判中，中国始终站在发展中国家的一边。习近平主席提出，共同但有区别的责任原则是全球气候治理的基石。发展中国家的气候治理行动首先是基于发展中国家自身可持续发展的需要，气候治理的国际规则和标准制定需要充分考虑发展中国家的发展权益。另一方面，中国也需要进一步加强同发达国家在气候治理方面的合作。利用中欧环境与气候高层对话、世界贸易组织等多边平台与欧盟开展沟通协调，加深对彼此的理解，避免碳边境调节机制成为阻碍我国对外贸易发展的“绿色”壁垒；中美两国作为世界上最大的两个经济体，若能在多边进程中携手应对气候变化，无疑将能够助力气候治理问题的解决回归多边主义，提振各国协作、共同应对气候变化危机的信心。2021年11月10日，中美发布了《中美关于在21世纪20年代强化气候行动的格拉斯哥联合宣言》，释放出两国在应对气候变化问题上进一步携手的强烈信号。未来中国还会积极提供气候变化应对和治理的全球公共产品，呼吁各方从全人类共同利益的角度出发，凝聚共识，团结协作助力全球的低碳转型。