熊波：政务处分“法法衔接”的教义学分析

2020年7月1日正式实施的《中华人民共和国公职人员政务处分法》（以下简称《政务处分法》）是对《监察法》第45条第1款第2项监察处置措施的细化，是监察全覆盖的具体化、集中化和制度化表现。《政务处分法》是新中国成立以来第一部全面系统规范公职人员惩戒工作的基本法律。政务处分主要针对职务违法犯罪的公职人员，而职务违法犯罪行为和处分措施具有双重交叉性，因而，促进政务处分“法法衔接”是《政务处分法》制定和运行秉持的基本思路。政务处分“法法衔接”主要涉及两个重要任务：第一步，立法论层面上的“法法衔接”。随着《政务处分法》的正式出台，该任务现已经基本完成；第二步，适用论层面上的“法法衔接”。《政务处分法》作为一部基本法律，其设定需要遵循立法的稳定性、概括性、开放性等特性，以适应社会的不断发展。因而，从《政务处分法》的适用论层面而言，政务处分还存在内外部法律衔接路径有待塑造的诸多可能，这是任何一部基本法律都无法避免的共性问题。在政务处分立法完成之后，政务处分“法法衔接”的教义学分析应当是国家特色监察体制实践需要重点关注的课题。

一、政务处分“法法衔接”的教义学分析是国家监察体制实践的重大课题

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出：“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。”《政务处分法》的高效权威运行，需要首先解决监察机关作出的政务处分决定如何完美顺畅地实现“法法衔接”问题。法教义学作为一种知识论和方法论，旨在为实定法的解释和体系化提供一般性的权威命题或方法。政务处分的教义学理解主要是基于适用论层面进行的。

（一）契合政务处分的性质厘定和运行规范的现实需求

因为政务处分的事实依据和操作程序较为复杂，其涉及的问题难以面面俱到。有鉴于此，研究政务处分“法法衔接”，将有利于监察机关更好地促进政务处分的实践运行。“政务处分直接涉及公职人员的职务、职级、级别、薪酬待遇等重要事项，对公职人员具有重要影响。”因此，“推进政务处分的法治化、规范化”、保障公职人员的合法权利，也是《政务处分法》立法目的和运行目标。《政务处分法》第1条将“规范政务处分”置于“加强对所有行使公权力的公职人员的监督”之前，表明《公职人员政务处分法》作为首部政务处分适用的专门性基本法律依据，其不仅是职务违法犯罪预防和惩治的有力工具，更是维护公职人员合法权利的保障法。在监察实践强化反腐败惩戒效果之际，政务处分“法法衔接”的法教义学分析能够防止反腐功能的偏移和打击效果的过度强化、弱化人权保障。

（二）构建《政务处分法》体系性和开放性的解释路径

《政务处分法》关键词语以及措施运行概括性、开放性的立法现状，要求监察机关必须精准并规范运用政务处分措施，尽量防止监察实践中出现因条文理解的冲突和矛盾而导致政务处分内外部不协调的现象。“监察全覆盖需要从静态制度规范转向到动态的实践运行。”当前，《政务处分法》并未对“政务处分”“公权力”“管理权限”等影响到政务处分实践运行的重大关键词的基本概念进行界定。并且，还存在《政务处分法》第四、五章政务处分的作出、复审、复核等程序性内容的粗疏性和概括化情况，这在某种程度上会削弱监察机关作出政务处分决定的合理性和协调性。“法律的开放结构同时也意味着，当法律的含义有含混性或容易产生分歧时，最好的方式就是对其进行更加清晰的解释。”因此，我们需要在区分政务处分立法论和适用论问题的基础上，运用法教义学分析路径，促使政务处分形成集中性和整合性的反腐败治理格局。

（三）提升教育与惩罚并重政策精神融入政务处分的效率

监察机关作出政务处分契合监督执纪的“四种形态”，有利于“衔接刑事处罚，构筑惩戒职务违法的严密法网，有利于实现抓早抓小、防微杜渐”。在政务处分“法法衔接”的过程中，我们尤其需要重点预防严重职务违法犯罪的再次出现。实践中，监察机关运用政务处分的教育与惩罚并重、宽严相济的政策精神，需要鼓励违法犯罪的公职人员及时改过自新，极力促成严重职务违法犯罪成为少数或极少数部分。对此，《政务处分法》第4条明确规定了“惩戒与教育相结合、宽严相济”的政务处分原则，并将其具体运用在第11条的从宽制度之上。但是，立法论层面政务处分的从宽制度相较于《监察法》第31条的认罪认罚从宽制度而言，还存在较大差距，其无法彻底发挥政务处分“惩前毖后、治病救人”的基本价值，也不利于高效反腐。而政务处分“法法衔接”的教义学分析，则可以巧妙地将政务处分的基本价值或理念发挥到极致，以体现集中统一、权威高效的中国监察体制特色。

二、内部衔接：政务处分与处分的关系及其适用衔接的法教义学分析

按照《政务处分法》的相关规定，大概念的“处分措施”不仅仅只有政务处分，还有处分，因此，政务处分“法法衔接”的教义学分析应在理清政务处分和处分之间关系的基础上，合理确定政务处分的适用范围和方法。而上述问题其实就是如何做好《政务处分法》与其他包含有专门性处分条款的各个部门法律之间内部衔接的问题。

（一）政务处分权与处分权的关系衔接

《政务处分法》出台之前，按照2019年10月8日全国人大常委会发布的《政务处分法（草案）》（以下简称《草案》）第2条的规定，“政务处分”是公职人员的任免机关、单位以及监察机关作出的处分。而按照《草案》第4条的规定，任免机关、单位的“政务处分”和监察机关的政务处分是原则和例外的关系。详言之，一般情况下，由任免机关、单位给予公职人员“政务处分”。监察机关不具有处分权限，但有监察建议权。只有在案件重要或者复杂的例外情况下，任免机关、单位才仅“可以”将案件移送至监察机关作出政务处分。

虽然《草案》如此区分任免机关、单位和监察机关的处分关系，使得两者的处分关系和适用界限清晰明了，但这显然与《监察法》第45条规定的政务处分的作出主体——监察机关自相矛盾。政务处分作为一项反腐败监察措施，分散化的处分主体与监察体制改革之前的处分现状并无二致，这显然也违背了“集中统一、权威高效”国家特色监察体制改革和运行的基本方向。基于此，《政务处分法》在《草案》的基础上明确区分了政务处分和处分。按照《政务处分法》第2条的规定，给予违法公职人员政务处分是监察机关的专门性处置权限，而任免机关、单位同样可以对违法公职人员予以处分，但该种并不是政务处分。由此，形成了“政务处分与处分双轨并行的二元处分体制”。

但问题在于，任免机关、单位的相关处分条款也规定在《公务员法》《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》等法律法规、部门规章之中，并且上述规定亦是现行有效的。《政务处分法》第2款仅明确了政务处分和处分两者的实体性内容相同，而适用程序、申诉等程序性内容不尽相同。因此，当前，《政务处分法》仍未解答政务处分和处分两者的具体关系以及两者如何具体适用等问题。

中央纪委、国家监委的相关同志认为，双轨并行的二元处分体制的创建依据在于：分别体现监察机关的监督责任和任免机关、单位的主体责任。前种责任是“监察机关履行监督调查处置职责的重要内容”；后种责任是“对所属公职人员进行教育、管理、监督的题中应有之义”。虽然，主体责任和监督责任确实是《宪法》等相关法律法规明确予以确立的，但该种官方回答并未完全回应政务处分实践运行中面临的真正问题——政务处分和处分的实践运行如何衔接？而现有学界提出的，政务处分包括了处分、政务处分取代了处分、“政务处分本质上仍然属于国家机关内部的纪律处分”等观点，要么依据的是《草案》规定，要么完全忽视处分措施，当然相应观点也就不适用政务处分。因此，当务之急是在现有理论观点和实务指导方案的“迷雾”中排除当前政务处分立法导致的政务处分和处分的关系干扰。

笔者认为，政务处分和处分的关系划分可以遵循两种基本方法：一是，违法行为类型适用的关系界分。政务处分适用于监察机关对职务违法犯罪的处置；而处分适用于任免机关、单位对一般违法犯罪的处理。二是，“处分措施”程序阶段的关系区分。监察机关为政务处分的事实依据调查、种类确定阶段的主体；而任免机关和单位为政务处分执行阶段的处分主体。对于后者，监察机关可根据政务处分执行阶段（处分阶段）的具体情况提出监察建议。理由如下：

针对第一种方法，我们考虑的是，在公职人员违法犯罪过程中，公职人员既有可能涉及职务违法犯罪，又有可能涉及一般违法犯罪。但是，毕竟对于一般违法犯罪，监察机关并未具体参与调查过程，而是由其他机关协助调查。而在单纯的一般违法犯罪中，监察机关更无立案调查权。因此，仅有监察调查得出的事实才是监察机关作出政务处分决定的唯一依据。出于专业性考虑，监察机关无需对所有违法犯罪行为的“处分措施”予以“大包大揽”，仅需要依据自己调查得出的事实证据进行专业性的政务处分即可。一般违法犯罪行为的公职人员则应交由任免机关和单位按照主体责任进行处分。

针对第二种方法，我们考虑的是，监察机关只拥有作出政务处分决定的权限，而由于“党管干部”原则的管理权限以及人事关系的原因，具体到政务处分决定的执行阶段，只能由任免机关、单位予以具体执行。再加上，监察机关作出政务处分决定的种类并不是公职人员最为关注的结果，其最关注的是政务处分附属在任免机关和单位中的薪酬发放、职级调整等切身利益。而上述利益均只能由任免机关、单位予以执行。这些附随结果正是作出政务处分决定具有威慑力的直接来源。

对于两种界分方法的具体运用，笔者认为：第一，在职务违法犯罪和一般违法犯罪交叉案件中，两者是结合运用的。即监察机关依据职务违法犯罪的调查情况作出政务处分决定，交由任免机关、单位执行；针对一般违法犯罪，任免机关、单位依据其他机关协助调查的事实，直接作出处分决定。第二，如果是单纯的职务违法犯罪案件，两者同样适用上述方法结合起来运用。第三，如果是单纯的一般违法犯罪案件，由于不存在监察机关的介入，所

以直接由任免机关、单位依据行政处罚机关或者司法裁决依据的事实予以处分即可。

（二）政务处分依据的违法行为的性质衔接

监察机关作出政务处分决定应当是针对职务违法犯罪行为进行的。但问题在于：第一，行为性质不等于罪名性质，非职务犯罪的相关罪名能否成为监察机关启动政务处分的事实依据？第二，职务违法犯罪应当作何种解释？监察机关是否需要对所有的职务违法犯罪行为予以政务处分？

针对第一个问题，笔者认为，非职务犯罪的相关罪名也能成为监察机关启动政务处分的事实依据。

按照《监察法实施条例》第26条和《国家监察委员会管辖规定（试行）》（以下简称《管辖规定》）第17条的规定，相对于贪污罪和挪用公款罪，职务侵占罪和挪用资金罪的行为类型不属于职务违法犯罪的行为性质。对此，有学者认为，上述规范列举的职务侵占罪因主体不属于行使公权力的公职人员，而未体现监察体制改革的初衷和规范要义。笔者认为，该种观点是将行为涉嫌的罪名性质当作了政务处分的事实依据。虽然，“什么是职务违法，目前没有权威的官方解释，在学理上也没有明确的概念”，但按照《监察法》第11条第2项规定，监察机关对职务违法和职务犯罪进行调查依据的并不是罪名性质，而是行为性质。因此，不能因公职人员涉嫌非职务犯罪的相关罪名，而否认公职人员的职务违法行为能够成为监察机关启动政务处分的事实依据。事实上，在公职人员与非公职人员共同犯罪的过程中，即使公职人员职务犯罪了，其最终涉嫌的罪名也并不一定是职务犯罪的专属罪名。以职务侵占罪为例，按照《关于审理贪污、职务侵占案件如何认定共同犯罪几个问题的解释》（法释〔2000〕15号）第3条的规定，公职人员在行使公权力过程中，与行使一般职权的非公职人员共同犯罪的，公职人员仍可构成一般犯罪罪名，而这并不否认公职人员职务犯罪的行为性质。

针对第二个问题，笔者认为，职务违法犯罪应当作腐败类职务违法犯罪的限缩解释。

当前，我国监察实务界和理论界较易忽视监察机关政务处分调查前提的行为性质研究，而直接认为职务违法犯罪是监察调查的基本前提。但是，“‘一刀切’地适用以监察机关为主导的原则，可能与监察机关承担的反腐败职能不符，从而不利于案件的办理”。《监察法》是我国第一部专门性反腐败立法。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“人民群众最痛恨腐败现象，腐败是我们党面临的最大威胁。”“推进反腐败国家立法，……强化不敢腐的震慑，扎牢不能腐的笼子，增强不想腐的自觉。”同样，“监察法是反腐败国家立法”，“制定监察法是总结党的十八大以来反腐败实践经验，为新形势下反腐败斗争提供坚强法治保障的现实需要”，也是我国监察体制改革推行的背景和原因。因此，《监察法》第1条就明确了国家监察工作的目的——“实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作。”由此可见，政务处分的根本目标是惩治腐败类职务违法犯罪行为，而并非所有的职务违法犯罪行为。

但是，由于《监察法》以及《政务处分法》均未对“腐败”这一重大关键词作出解释说明，从而导致监察实务界和理论界容易忽视反腐败的立法目的。有学者发现了这一问题，并提出：反腐倡廉是监察调查的核心，职务违法犯罪调查旨在确保“国家公共权力的廉洁性、公正性和人民性”，但其并未明确“腐败”一词的具体理解，也未将公共权力领域的以权谋私作为职务违法犯罪的限制标准。与我国不同的是，国外多数国家在反腐败立法中明确界定了“腐败”的含义。如，《俄罗斯联邦反腐败法》第1条第1款第1项明确定义“腐败”是指行为人滥用公务地位或权力为自己或者第三人获取各项非法利益的行为。《新加坡反腐败法》第5条、《乌克兰预防和惩治腐败法》第1条等也作出了类似的概念界定。

因此，《监察法》第1条中的“监察全覆盖”并非是职务违法犯罪行为类型的全覆盖，而是监察对象以及职务违法犯罪全阶段的全覆盖。这一点也决定了《政务处分法》中政务处分权涉及的行为类型也只能是利用公权力谋取非法利益的腐败类职务违法犯罪行为。

（三）政务处分内部程序性事项的衔接

正如前述，监察机关作出政务处分决定的实体性内容与任免机关、单位的如出一辙；但是，政务处分和处分的程序性事项却是两套不同的规定，由此就会出现两者的程序性事项是否需要衔接、政务处分内部程序性事项如何与其他法律法规衔接等问题。

1、程序期限的规定衔接

政务处分的调查措施亦是一种监察调查措施。但是，《监察法》中的调查措施，除了留置以外的讯问、询问、搜查、调取、勘验检查等调查措施以及解除不存在违法犯罪案件的冻结的财产，查封、扣押的财物、文件的退还时间均未作任何要求。这也就决定了从监察机关立案到作出政务处分决定，《政务处分法》无办案总时限的要求，这与《行政机关公务员处分条例》《事业单位工作人员处分暂行规定》以及原《行政监察法》（已失效）规定的，从批准立案到作出处分决定的6至12个月的总期限存在天壤之别。作出政务处分决定总期限的空缺，容易使监察机关无理由拖延办案时间，导致公职人员涉嫌职务违法犯罪的行为定性永远处于不确定状态，不利于公职人员后续正常的工作和生活。

笔者认为，在《政务处分法》和《监察法》的立法现状下，国家监察委员会应当及时出台相关的监察调查以及作出政务处分决定的程序细则。如此一来，可在实施细则中明确程序期限。对于作出政务处分决定的具体期限之规定，国家监察委需要根据一般的实务经验，衔接任免机关、单位作出处分的总期限。首先，国家监察委需要在细则中确定讯问、询问、搜查、调取、勘验检查等调查措施以及解除不存在违法犯罪案件的冻结的财产，查封、扣押的财物、文件的退还时间。其次，应当采取“区分论”的方法确定从监察立案到作出政务处分决定的总期限。在监察立案时，如果监察机关初核获得的基本事实能够判定公职人员仅涉嫌一般职务违法的情形，则总期限不能超过6个月；案情复杂或者遇有其他特殊情形的经上一级监察机关批准，总期限不应超过12个月。而对于涉嫌严重职务违法和职务犯罪的情形，由于其可能包含留置措施，因此，相应地，办案期限也应当涵盖留置期限。换言之，在采取留置措施的情况下，从监察立案到作出政务处分决定的总期限不能超过9个月；特殊情况下，总期限不能超过18个月。

2、权利救济程序的衔接

政务处分涉及公职人员正常劳动、获取相应报酬和退休保障等各项权利，而这些均是宪法赋予公民的基本权利，任何组织和人员不得非法剥夺他人合法权利。对于监察机关政务处分权的监督，当前我国立法采取的是内部监督程序。结合政务处分调查来看，有学者认为，这其实就表明了政务处分程序具有完全封闭性，也就是说，“从政务处分案件的立案、调查、审理直至处分决定执行、救济的整个过程，处于相对封闭的状态，缺乏外部力量的介入与干预”。其实，就政务处分的权利救济程序的封闭性而言，其完全仿照处分的权利救济程序的封闭性而构造。按照《公务员法》和《行政监察法》（已失效）的规定，公务员对处分决定不服的，同样是采取复核、申诉等内部监督程序。但是，在《监察法》取代了《行政监察法》，并且《监察法》和《政务处分法》均未明确设置权利救济的终结程序之后，我们是否还可仅凭借《政务处分法》第55条的规定断言我国政务处分的权利救济程序具有封闭性？笔者认为，这需要结合政务处分程序是否如同处分程序一样，导致政务处分的权利救济或者政务处分权的监督不值得启动司法救济程序进行判断。

《行政诉讼法》第13条规定，人民法院不受理公民针对行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定以及法律规定的行政机关最终裁决的行政行为所提起的司法诉讼请求。但该法第12条规定，针对行政机关侵犯公民的人身权、财产权等合法权益的行为，可以提起司法救济的诉讼程序。对此，全国人大常委会参与《行政诉讼法》立法工作的相关同志认为：行政机关工作人员的奖惩、任免属于行政机关内部的人事管理行为的“内部行政行为”，针对内部行政行为，法律已经为公职人员提供了复核、申诉等救济途径。但笔者认为，公职人员针对政务处分决定仍可申请司法救济程序。理由在于：第一，政务处分程序并非内部人事管理行为的表现。虽然政务处分是监察机关内部封闭的处置行为，但相对于任免机关、单位的处分行为，对于公职人员而言，前者并不是一种内部人事管理行为。政务处分是独立第三方机关对公职人员的外部监察行为。第二，政务处分涉及公职人员正常劳动、获取相应报酬和退休保障等各项基本权利，其显然属于《行政诉讼法》第12条针对的侵犯公民的财产权等合法权益的行为。退一步而言，即使是内部行政行为，但行政机关侵犯了普通公民的权利义务时，仍属于可诉性行为。虽然监察机关属于政治机关，但监察机关的政治属性并不排除具体监察行为兼具司法权、行政权等多项属性。“政治权是一种综合的存在，融合了司法权与行政权，是一种反腐败的专门权力：对职务违法而言，这种权力是一种行政性质的权力；对职务犯罪而言，这种权力是一种司法性质的权力。”换言之，监察机关在作出政务处分行为时，其完全具有“准行政行为”属性，其提出的司法救济程序可以是一种“准行政诉讼”。

三、外部衔接：职务违法与职务犯罪的政务处分衔接的法教义学分析

监察实践中，职务违法犯罪案件的定性有时并不十分清晰，尤其是《监察法》和《政务处分法》并未明确界定严重职务违法和职务犯罪的边界，并且《刑法》第13条也未明确“情节显著轻微”的具体出罪标准。监察机关在办理严重职务违法和职务犯罪此类界限模糊案件时，最稳妥的方法就是做好《政务处分法》与《刑法》《刑事诉讼法》等法律法规的衔接。由于监察机关对此类案件涉及的并不是政务处分与处分措施内部的性质关系的衔接及其适用问题，而是政务处分措施本身与其他法律部门惩戒手段的衔接问题。因此，相较于前者，这种衔接是一种外部衔接过程。

（一）涉嫌职务犯罪案件的政务处分程序的衔接

1、政务处分程序与司法诉讼程序的衔接

监察机关随时可能遇到严重职务违法和职务犯罪界限模糊等此类案件，此时政务处分的程序如何展开？原《公职人员政务处分暂行规定》（已失效）第7条和《草案》第7条规定的是监察机关“先进行政务处分后再依法追究刑事责任”，但这忽视了严重职务违法和职务犯罪界限模糊等现实情况，而《政务处分法》却选择了回避这一问题。

根据《中国共产党纪律处分条例》第29条的规定，“党组织在纪律审查中发现党员严重违纪涉嫌违法犯罪的，原则上先作出党纪处分决定，并按照规定给予政务处分后，再移送有关国家机关依法处理。”这一设计在一定程度上考虑到了纪委监委合署办公的现实情况。因此，有学者认为党纪处分和政务处分的处置职权具有同步性。若依照这一观点，只要监察机关办理案件，都应该先作出政务处分决定，再移送检察机关审查起诉。但问题在于，《中国共产党纪律处分条例》的该条规定并不意味着合署办公就需要监察机关做好党纪处分与政务处分的同步性，而是考虑到“党管干部”原则、防止公职人员带着党员身份进行司法诉讼程序以及反腐程序的效率性等原因，换言之，合署办公仅要求纪委监委一套调查程序，而处置结果和类型无须同步。并且，正是因为考虑到实践中很有可能出现案情疑难复杂的情况，因此，《中国共产党纪律处分条例》第29条也仅规定“原则上”和“按照规定”进行政务处分。[25]综上，纪委监委合署办公不足以证明监察机关在办理任何案件时都需要先作出政务处分决定再移送给检察机关审查起诉。

笔者认为，当办理的严重职务违法和职务犯罪的界限模糊案件处于监察调查阶段终结时，监察机关需要直接将案件事实交由检察机关进行审查起诉，然后根据审查起诉的结果和后续人民法院的最终裁决作出政务处分。具体理由如下：

第一，监察机关并非职务违法犯罪行为定性的专业机关。根据《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》（以下简称《试点决定》）的工作安排，监察机关为政治机关，2018年修订的《宪法》也将监察机关排除在检察院和人民法院等司法机关行列之外。由此可见，监察机关并非专业的司法机关。公职人员在监察调查阶段仅涉嫌职务犯罪，监察机关若断然依据调查事实作出职务犯罪的政务处分，是将一种非专业司法机关推定的责任归咎于公职人员的行为，不符合《政务处分法》第5条规定的“事实清楚、证据确凿、定性准确”的基本原则。

第二，监察调查终结的事实或证据并非完全符合法律规定。在严重职务违法和职务犯罪界限模糊案件中，鉴于检察机关司法审查的专业性，监察机关很有可能直接将其作为刑事案件移送至检察机关审查起诉。检察机关作为法律监督机关，发挥法律监督职能具体体现在案件的“审查起诉、不起诉、补充侦查”三个方面。换言之，检察机关对于监察机关移送的案件，其有权依据《刑事诉讼法》和《监察法》的有关规定再次审查案件事实是否清楚、证据是否确实充分、定性是否正确。同样，案件移送至人民法院，法院也有权就检察院起诉的事实进行中立审判，以确保案件定性准确无误。从法理上讲，“权力有分工，要相互监督制约。批捕权、起诉权、审判权是司法机关的权力，国家监察委员会不能越俎代庖，不能说‘我认为是犯罪，就一定是犯罪’”。因此，在缺乏检察院和法院双重司法监督的仅涉嫌职务犯罪的监察事实或证据时，监察机关并不能直接作出政务处分。

2.法定或存疑不起诉的政务处分量化程序衔接

按照《政务处分法》第14条第3款的规定，监察机关移送检察院审查起诉的案件，即使公职人员因犯罪情节轻微而被检察机关酌定不起诉的，监察机关仍应当给予公职人员撤职或者给予开除的政务处分。那么，对于检察机关按照《刑事诉讼法》第16条和第177条第1款作出的法定不起诉以及第175条第4款作出的“证据不足”的存疑不起诉，监察机关是否应当给予政务处分以及如何给予政务处分？这是《政务处分法》当前需要面对的问题。

笔者认为，应当区分不起诉的事实情况来判断监察机关是否需要作出政务处分决定以及如何作出政务处分。

第一，对于《刑事诉讼法》第177条第1款的“没有犯罪事实的”情形，在检察机关作出不起诉决定后，监察机关应当撤销监察立案，不作出政务处分。因为结合《刑事诉讼法》第16条第1款第1项的规定，“没有犯罪事实”不等同于“情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的”情形，前者仅指不存在任何违法犯罪的事实。

第二，对于《刑事诉讼法》第175条第4款的“证据不足”的存疑不起诉的情形，虽然，监察机关调查的案件是在二次补充侦查后仍证据不足而被检察机关作出存疑不起诉，但诉讼程序上不符合刑事起诉标准的，并不代表监察机关立案调查的案件客观上不属于职务违法犯罪行为。并且，职务犯罪同样也属于严重职务违法，如果仅调查职务违法事实，监察机关具有专属权。此时，案件就不涉及司法程序的衔接问题。因此，理论上，监察机关可以无限次进行补充调查，直至符合《刑事诉讼法》规定的证据标准后，再对公职人员进行政务处分。当然，为了保障程序正义，无限次的监察调查和政务处分决定的期限必须符合前文所述的总期限要求。对于超出了规定办案期限的要求，监察机关不能再作出政务处分决定。

第三，对于《刑事诉讼法》第16条第1款的5种法定不起诉的情形，监察机关需要区分各种不同情形作出或不作出政务处分决定。第1种“情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的”情形，不排除公职人员构成职务违法，只要公职人员一旦符合某种职务违法行为的特征，即可被给予政务处分。但需要注意的是，监察机关应当排除“情节较重”的降级或撤职以及“情节严重”的开除的政务处分的种类适用，以契合《政务处分法》第4条政务处分轻重与危害程度相适应的基本原则。第2种“犯罪已过追诉时效期限的”情形，监察机关不能作出政务处分决定。法律时效制度是民法、刑法和行政法的共性制度，其设计较为合理，考虑的是时间久远，证据事实可能较为模糊甚至湮灭，将导致诉讼成本较高等原因。并且，无期限的追究，也不利于彰显社会秩序维护的法律政策功能。因此，虽然《政务处分法》未明确规定时效制度，但并不意味针对职务犯罪的政务处分决定不需要依附《刑法》第87条的时效制度规定。第3种的特赦仅是免除刑罚而并不必然免除政务处分。第4种自诉案件在职务犯罪中并不存在。第5种犯罪嫌疑人、被告人死亡情形，监察机关作出政务处分决定毫无意义。

（二）职务违法犯罪案件的政务处分构成要件的衔接

无论是作出政务处分的处分责任还是追究行政责任、刑事责任，其均是一种惩戒手段，前提是行为人的违法犯罪行为必须符合责任形式的构成要件。构成要件是指“法律规范中的作为法律后果之前提的要素和情节之和”。由于政务处分的事实或情节的前提一般是公职人员违法犯罪，因此，政务处分的构成要件很大程度上需要依附于《刑法》的相关规定。

1、政务处分对象与刑法犯罪主体的衔接

《政务处分法》对于职务违法犯罪的处分责任的承担主体规定的是“行使公权力的公职人员”，但是，“公职人员”并非《刑法》规定的专业概念或术语。按照《刑法》第93条的规定，“国家工作人员”才是贪污贿赂、滥用职权等职务犯罪的主体。由此可见，《政务处分法》并未同《刑法》在立法论层面做到完美衔接。由于职务违法犯罪的界限认定必须依据《刑法》的相关规定，因此，政务处分对象与刑法犯罪主体的衔接就显得尤为重要。

当前学界多认为《政务处分法》“公职人员”的范围大于《刑法》“国家工作人员”的范围（“二元主体区分论”）。诸如，有学者认为，《监察法》对于基层群众性自治组织中从事管理的人员的界定并没有限制，《政务处分法》无须参照《关于刑法第九十三条第二款的解释》作出限缩解释。基层群众性自治组织中从事一般集体事务管理的人员即使没有行使公权力，也可以作为政务处分的对象。笔者认为，该种观点违背了处置对象基本前提的限制——“行使公权力的公职人员”（含拟制的公职人员）。

梳理“二元主体区分论”的基本依据发现，《政务处分法》规定的“公权力”不等于《刑法》规定的“公务”，前者包括国家权力和管理集体事务等其他公 共 权 力 ；后 者 仅 是 国 家 权 力 管 理 的 事务。因此，不需要判断《政务处分法》中的公职人员是否行使了公权力，一般的集体事务的管理人员也可以作为监察处置对象。笔者不认同上述观点，因为政务处分对象与刑法犯罪主体的衔接均以从事或者协助从事国家行政性事务管理为标准，两者是可以实现顺畅衔接的。理由在于：第一，如果《政务处分法》将“集体事务”也作为政务处分对象的基本依据，那么在基本法律未明确界定“集体事务”概念时，监察机关容易扩大政务处分的范围，如将高校教师自主开放性的集体教学研究行为、医生的诊疗行为以及基层群众性自治组织自治性的公共事务和公益事业等也纳入政务处分的范围，这显然不合理。第二，《政务处分法》的“公职人员”与刑法“国家工作人员”的范围是一致的。《监察法释义》明确将“从事管理”限制在从事或者协助从事管理国家行政性事务或国家资产的范围内，而并非指代一切国家、集体、团体和个人事务的管理。非公职人员只有在从事或者协助从事国家行政性事务管理时，才属于《监察法》第15条拟制为公职人员的“其他人员”。这同《关于刑法第九十三条第二款的解释》和刑法的实务操作是一致的。换言之，无论是《监察法》《政务处分法》的政务处分对象还是《刑法》犯罪主体，均以从事国家公共事务来判定责任主体。第三，在没有具体标准认定“一般管理”的情形下，采取“二元主体区分论”无疑是将例外拟制的公职人员的“其他人员”当成行使公权力的公职人员，这极易导致政务处分适用对象的无限扩大。

2.政务处分的主观过错与刑法犯罪主观的衔接

刑法理论中，责任主义（主观过错理论）是对构成要件符合性的不法行为的非难可能性评价，亦即，其是刑法是否可以将不利后果的刑事责任归咎于行为人客观行为的要件要素。同样作为一种不利后果的法律责任承担，《政务处分法》是否同《刑法》一样，具有体现责任主义的相关条款？

在《政务处分法》中，我们没有明确看出政务处分需要具体考察公职人员主观过错的相关条款，但这并不意味着政务处分的基本原则排除了主观要素情节的考察。按照《政务处分法》第4条的政务处分与违法情节相匹配原则的理解，给予公职人员政务处分需要与违法行为的性质、情节、危害程度相当，其中的“情节”包括主观情节。尤其是第4条还明确表示政务处分需要“坚持惩戒与教育相结合”的原则，这就更加表明了监察机关作出政务处分决定必须要将主观情节作为构成要件之一。另外，该法第12条规定的“因不明真相被裹挟或者被胁迫参与违法活动，可以减轻、免予或者不予政务处分”，更强化了主观过错和责任主义在政务处分中的重要性。

虽然现行《行政处罚法》并未直接将责任主义纳入处罚的基本原则，但值得欣慰的是，《行政处罚法》第33条已将主观过错证明责任倒置纳入原则性处罚方法当中。而按照《政务处分法》第49条的规定，政务处分需要和刑事责任、行政责任相衔接，因此，在刑法和行政处罚责任主义原则的要求下，承认政务处分的责任主义原则，无疑是正当且合理的。

（三）政务处分从宽制度与认罪认罚从宽制度的衔接

认罪认罚从宽制度是刑事诉讼制度，其在实践中具有“依法及时有效惩罚犯罪、提高刑事诉讼质量和效率、加强人权司法保障等方面”的积极意义。为了配合这一制度，《监察法》第31条同样规定了“认罪认罚从宽”建议制度。虽然监察法中的“认罪认罚从宽”制度与《刑事诉讼法》规定的基本原则以及《关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见》细化的操作规则均不相同，但学界认为，《监察法》第31条规定的就是认罪认罚从宽制度。实务中亦是如此操作的。《政务处分法》并未设置“认罪认罚”的相关条款，而是在第11条设置了政务处分的从宽制度。笔者认为，基于监察调查程序的“类刑事诉讼化”操作以及反腐败立法的政策精神，《政务处分法》应在后续的实施细则中设置类似认罪认罚从宽刑事诉讼制度的“认事认罚从宽”制度。

其实，要判断“认事认罚从宽制度”是否有必要引入政务处分实践，首先需要考察认罪认罚从宽制度的设计初衷。全国人大常委会法工委刑法室主任王爱立提出，宽严相济刑事政策和便利刑事诉讼程序效率是认罪认罚从宽制度设计的两大基本理由。宽严相济刑事政策的精神有利于被告人悔罪改造，消除社会矛盾；简化诉讼程序有利于案件处理效率，使被告人尽量少遭遇强制措施等程序处理过 程 ，使 被 告 人 尽 快 回 归 正 常 的 工 作 和 生活。由此看来，“公正为本，效率优先”是认罪认罚制度改革的核心价值取向。因此，违法事实的刑事违法性和诉讼程序阶段的刑事性与否，均不是认罪认罚从宽制度设计关注的重点。换言之，只要是便利程序操作、提升程序效果，有利于体现宽严相济的精神、及时化解矛盾，理论上就可以引入类似的从宽制度。因此，是否可以设置政务处分的“认事认罚从宽”制度，主要看政务处分的监察调查程序是否有“类刑事诉讼程序化”操作，以及是否值得引入这一制度来提升诉讼效率，并充分体现宽严相济刑事政策精神。

首先，《政务处分法》需要契合监督执纪的“四种形态”，将教育与惩罚并重、宽严相济的政策精神合理地融入政务处分的监察实践，鼓励违法犯罪的公职人员及时改过自新，极力促成严重职务违法犯罪成为少数或极少数部分。其次，“监察机关目前普遍面临案多人少、办案期限紧张的压力”。为集中高效、权责统一地发挥监察职能，按照《试点决定》的规定，监察机关承担查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能。结合《监察法》，监察机关不仅要负责党纪调查、政务调查、职务犯罪的调查，还要负责职务违法犯罪的预防和教育工作。此时，在确保政务处分正义的前提下，优化程序、提高程序效率显得尤为重要。最后，基于从严治理腐败职务违法的政策要求，政务处分的调查权不同于一般行政纪律处分或者行政处罚的调查权，职务违法和职务犯罪的政务处分作出之前进行的讯问、留置等调查手段，或者是证据标准，完全或者部分高度类似于甚至高于刑事诉讼法的相关规定。政务处分程序同样具有人身自由、财产安全的强制约束性和程序烦琐性特征。尤其是留置措施，其限制人身自由的时间长于拘传、拘留、逮捕等刑事强制措施。因此，有学者认为：“监察调查与刑事侦查具有措施的强制性、调查目的的一致性，使其必然具有类似侦查之属性。”并且，政务处分对于公职人员的工作晋升、薪酬、退休保障等影响也较大。由此看来，《政务处分法》极有必要在后续的实施细则中设置“认事认罚从宽”制度。

“认事认罚从宽”制度中的“认事”是指公职人员自愿如实供述自己的职务违法犯罪行为、承认监察机关指控的违法犯罪事实；“认罚”是指职务违法犯罪的公职人员真诚悔过、自愿接受政务处分；“从宽”包括实体处分的从宽和程序适用的从宽。实体从宽是指监察机关可以选择相对轻微的处分种类；程序从宽是指监察机关应尽量简化程序方式，在公职人员“认事认罚”时，尽量避免留置措施。

政务处分“认事认罚从宽”制度的规范基础在于《政务处分法》第11条的从宽制度。当前，《政务处分法》仅设置了“自动投案、真诚悔过”的认事情形，缺乏自愿如实供述自己职务违法犯罪行为、承认监察机关指控的违法犯罪事实的“认事”情形以及自愿接受政务处分的“认罚”情形。对此，笔者认为，国家监察委可以利用实施细则先将《政务处分法》第11条明确列举情形中缺乏的“认事认罚”情形补充到“法律、法规规定的其他从轻或者减轻情节”的兜底条款当中。当政务处分“认事认罚从宽”制度实践较为成熟后，再通过立法修订将其引入《政务处分法》。

四、结语

虽然《政务处分法》的立法设计已初步告一段落，但政务处分“法法衔接”的具体适用方法和路径的探讨将沿着国家监察体制改革和运行一直持续下去。我们应当承认，任何一部法律都需要不断完善改进，以规范国家机关更加公正地认定违法事实和划定法律责任，更加明确地指引国民如何正确行动。我国作为典型的成文法国家，当《政务处分法》存在概括性、开放性的条款规定时，监察机关不能因为上述条款特性就排斥法律的适用。相反，理论界和实务界需要结合《监察法》和《政务处分法》的集中统一、权威高效的国家监察体制特色，宽严相济、惩罚与教育相结合，人权保障等基本原则，探讨政务处分“法法衔接”在监察适用论层面的路径，为监察机关实施政务处分措施提供正当性和合理性依据。而在《政务处分法》正式出台后，政务处分“法法衔接”理应成为国家监察体制实践的重大课题。