关于《囊谦县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》编制说明

关于《囊谦县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》编制说明

尊敬的各位代表、各位委员：

现就《囊谦县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要（草案）》起草编制情况,向各位代表和委员进行说明，请审议《纲要（草案）》，提出意见建议。

一、规划纲要起草编制工作开展情况

“十三五”时期是实现全面脱贫、巩固和发展好“十二五”成果、实现可持续发展、全面建成小康社会的决胜阶段。制定并实施好“十三五”规划，阐明战略意图，明确发展的指导思想、基本原则、目标要求、基本理念、重大举措，描绘好未来5年囊谦县经济社会发展宏伟蓝图，事关我县生态和谐、社会进步、长治久安大业。县委、县政府高度重视规划编制工作，于2015年1月及时成立了囊谦县国民经济和社会发展第十三个五年规划编制工作领导机构，召开了囊谦县“十三五”规划编制启动大会，印发了《规划编制工作方案》，分三个阶段对规划编制工作进行了全面的安排部署。在多次发放征求意见和基层实地调研、广泛召开县、乡多层次座谈会的基础上，对“十二五”规划执行落实情况进行了全面总结和评估，结合我县长远发展和规划编制需要，有针对性的确定并完成了10乡镇区域规划，并与州“十三五”规划基本思路和规划纲要进行了认真对接。于2015年5月形成《囊谦县国民经济和社会发展“十三五”规划纲要基本思路》（征求意见稿），为规划纲要的编制起草工作奠定了基础。2015年1月至10月，县委、县人民政府多次召开会议，认真听取和研究我县“十三五”规划基本思路和规划纲要编制工作涉及的重大问题，形成了规划纲要基本思路，规划纲要讨论稿、征求意见稿，并根据中央第六次西藏工作座谈会、青海省藏区工作会议精神以及骆惠宁书记、王建军副书记重要讲话精神和郝鹏省长关于“十三五”规划编制的总体要求以及青海省“十三五”规划纲要征求意见稿、《玉树州“十三五”国民经济和社会发展规划编制建议》，为进一步修改补充完善我县规划纲要指明了方向。在规划纲要编制过程中广泛征求县各层面意见和建议贯彻始终，做到了广开言路、广开门路，使规划更接地气、更接实际。形成了既反映囊谦实际，又便于操作的《囊谦县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（审议稿）。同时，我们同步编制完成了“十三五”时期建设项目计划，共涉及各部门1019个项目，总投资达246亿元，现已上报州发改委。

二、规划纲要内容的总体考虑

在规划纲要内容编制上，我们认真贯彻落实中央第六次西藏工作座谈会精神和对藏区工作的全面部署，深入贯彻党的十八届五中全会和打赢脱贫攻坚战的决定精神，落实省委十二届九次全会精神，紧密对接《青海省委省政府关于进一步推进我省藏区经济社会发展和长治久安的实施意见》、《中共青海省委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》、《中共玉树州委关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，深刻把握我县“十三五”时期的阶段特征，结合我县发展实际，紧紧围绕全面建成小康社会的总目标，阐明了“十三五”期间我县发展的指导思想、基本原则、目标要求、重大任务及实施路径，突出了生态保护、全面脱贫、产业发展、城镇建设、维护稳定的重大使命。

在框架结构上,规划纲要分为三大板块,共十章。第一章属于第一板块，在总结“十二五”发展成就、分析发展环境的基础上，提出了“十三五”时期的总体要求和经济社会发展指标体系。第二章至第九章属于第二板块，着重阐明“十三五”时期的重大任务,包括生态文明建设、农牧业发展、文化旅游业发展、全面脱贫、社会事业建设、城镇化发展、基础设施建设、和谐稳定环境建设、改革开放等内容。第十章属于第三板块，提出了保障规划顺利实施的各项举措。

（一）关于总体目标和指标体系

指导思想：体现了贯彻中央、省委及州委要求，以党的十八大和十八届三中、四中、五中全会及习近平总书记系列重要讲话精神为指导，紧紧围绕中央关于“四个全面、四化同步和五位一体”的总体部署，抢抓国家实施“一带一路”和“生态文明建设”等重大机遇，以“科学发展、绿色发展”为主题，以构建生态与经济良性互动的发展方式为主线，提出了“生态为先，稳定为要，发展为本”的总基调，突出了生态保护、特色产业、城镇建设、精准扶贫、和谐稳定的重要任务，明确了建设全省生态文明先行区、全省民族团结进步先进区和三江源生态文化旅游高地，确保与全省同步建成小康社会的目标方向。基本原则：贯彻中央提出的“创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展”的发展理念，结合我县实际，提出了坚持生态第一、创新驱动、统筹协调、包容开放、和谐共享的发展原则。主要目标：经济发展迈上新台阶。初步构建可持续发展的产业体系。产业协同效应显现，生态保护与经济发展的良性互动方式基本建立，经济实现较快增长，全县生产总值实现比2010年翻一番的目标。精准脱贫得到全面落实。按照“四年集中攻坚，一年巩固提升”的总体部署，按照“六个精准”要求和“八个一批”的分类实施原则，全县贫困人口到2019年全部脱贫，贫困村全部摘帽。新型城镇化形成新局面。中心城市和重点镇综合承载能力明显增强，人口和产业显著集聚，以中心城市和重点镇为核心的经济增长点形成并起到带动全县发展的作用，城镇化水平和质量稳步提升。基础设施体系更加完善。进一步提升交通、能源、水利、通信、环保等基础设施的网络化和现代化水平，弥补基础设施缺口，内外连通程度均显著提高，对经济社会发展的支撑作用显著增强。生态保护和生态文明建设取得重大进展。三江源生态保护和建设二期工程深入实施，生态整体退化趋势得到明显遏制，生态补偿机制和生态监测预警评估机制更加完善，建成三江源生态文明示范区。社会和谐达到新水平。与全省同步全面建成小康社会，城乡居民收入保持较快增长；公共服务覆盖面进一步扩大，基本公共服务均等化程度明显提升；城乡就业更加充分；社会保障体系更加完善；社会治理能力不断提高，建成全州民族团结进步先进区。

规划指标：经过广泛征求县委、县人大、县政府、县政协主要领导以及县相关部门意见，形成了符合我县实际指标体系。在指标设置上，紧紧围绕全面建成小康社会的总体目标，牢牢把握州委、州政府功能定位，充分考虑我县目前发展基础和指标对目标实现的引导作用，既考虑指标的科学性、战略性、前瞻性，也考虑指标的可完成性、可操作性和可统计性。指标覆盖经济社会发展各个方面，并突出了生态保护、绿色发展、改善民生、加快建设、社会和谐的相关要求。在指标属性上，分为约束性和预期性两大类。约束性指标具有很强的指令作用，需要分解年度目标任务落实完成。预期性指标具有较强的引导性，向社会释放政府意图和信号，有利于凝聚全社会力量共同努力实现目标。

（二）关于重点任务

1、全面建设生态城乡。“十三五”时期，要坚持把生态城乡建设摆在更加突出的位置，切实以生态保护优先理念协调推进经济社会发展，保护好三江源生态环境，为玉树打造全省生态文明建设先行区做出更大贡献。一是全面落实三江源生态保护和建设二期工程。依托白扎林场，改扩建和新建中型林木种苗基地，培育和繁殖适应性强的乡土树种和种苗，同时鼓励当地农牧民种植树苗，共同为生态环境建设和城镇绿化工程提供优质适地苗木。规划期内，全县林木种苗年均育苗面积300亩，苗木年产量达到300万株以上，其中良种壮苗85%以上，每年可提供各类优质苗木基本能满足城镇绿化需求和县内三江源二期工程需要。二是加强草原生态保护与建设。继续实施好退牧还草工程、扩大实施范围和规模。采取补播、鼠虫害防治、毒杂草灭治等综合措施，改善草原生态环境。大力发展草产业，鼓励牧户种草，力争实现户均5亩饲草地。深入开展测土配方施肥，积极推广可降解、低毒、低残留农资产品，强化农业生态保护和农业面源污染治理。三是加强环境污染整治和节能减排，创建“美丽城镇”、“美丽乡村”。实施饮用水水源地保护工程；加强环境监管和环境事故应急能力建设；实施交通干线、旅游景区、城镇环境综合整治；推进农村牧区环境综合治理，开展“美丽城镇”和“美丽乡村”创建。推进城区重点镇污水处理、垃圾卫生填埋和清运系统建设，城区污水处理率提升到85%以上，城区垃圾无害化处理率提升到75%以上。

    2、积极发展生态农牧业。“十三五”时期，要加大强牧惠农政策力度，夯实农牧业发展基础，加快转变农牧业发展方式，全力打造全国草地生态畜牧业实验区。提高农牧业市场化水平，推动农牧业提质增效，巩固农牧业“重中之重”的基础地位，实现“经济倍增”、“收入倍增”的农牧业发展目标。全面推进生态畜牧业建设。全面落实草原生态保护补助奖励政策，坚持分流富余劳动力与减畜相结合，创新经营机制，加快草场承包经营权流转，调整优化畜群结构，加速畜群周转，发展幼畜经济，提高出栏率和商品率。坚持以草定畜、划区轮牧，大力实施禁牧、休牧，积极推广舍饲半舍饲养殖，调整畜群畜种结构，减轻草场压力，转变畜牧业发展方式。做大做强农区畜牧业。建设标准化规模养殖场。以奶牛、肉牛、肉羊等产业为重点，坚持“扶强大型户、扶大专业户、带动小农户”的基本原则，加快标准化规模养殖场建设，扩大养殖规模。加强畜禽良繁体系和饲草料产业建设。转变农牧业生产经营方式。通过培育农牧民新型合作组织、种养大户、家庭牧场等新型经营主体，转变农牧业生产经营方式。通过合作、土地草地依法流转等方式，推进生产要素全面优化重组，进行集约化、专业化、组织化生产经营。支持和培育一批农牧业产业化龙头企业。通过引入、培育一批农牧业龙头企业，挖掘开发农畜产品精深加工产业，提高农畜产品加工转化率，提高产品附加值。积极发展特色种植业和有机畜牧业。抓好有地方特色、有市场潜力的优质青稞、无公害蔬菜、中藏药材、牦牛等生产，优化种养结构。做好农畜产品“三品一标”认证工作，整合品牌资源，提升品牌价值，提高知名度和影响力。改善农牧业物质装备条件。加强标准农田建设，确保全县耕地保有量不低于10.8万亩。积极推进旱作节水农业，建设高标准农田，改造中低产田。完善农机购置补贴政策，引导农户购买先进适用农机具。积极发展农畜产品流通业。加强农畜产品储藏、运输、冷链等设施建设，建立快速、高效、便捷的现代流通体系。积极开展电子商务，信息采集与发布等服务，完善农畜产品市场功能。落实和完善鲜活农产品“绿色通道”政策，提高运输效率。健全技术推广服务体系。建立健全种植业、畜牧、动物防疫、草原、农机、质量安全等服务体系。围绕“规范县级、强化乡级、夯实村级”的目标，继续开展基层农技推广体系改革与建设示范县创建工作，加快推进基层农技推广机构条件建设，全面提升公共服务能力。推动产权制度改革以及承包经营权有序流转。稳步推动以股份合作为主的产权制度改革，推进农村牧区劳动力和其他生产要素的合理流动，促进农牧民现金收入和财产性收入同步增长。创新农牧业投资机制。引导社会资金向现代农牧业和新农村建设流动，积极推进国家基本建设项目和财政支农资金转股试点机制。进一步搭建融资担保平台，创新农业农村融资方式，建立农牧业风险分担机制，健全农村金融服务体系。提高农产牧品质量安全水平。健全农产品质量安全监管体系。健全安全检验检测体系，提高监管手段和能力，保障农产品质量安全。

3、大力发展旅游产业。“十三五”时期，要坚持绿色发展、传承遗产、富民兴县的旅游发展理念。明确旅游在产业体系中的主体地位，在“一镇一廊三区三线”的总体旅游功能空间布局下，重点规划香达、尕尔寺和达那河谷三大景区，健全旅游产品系列，规范引导景区的高层次开发和可持续发展。一是以香达镇为中心建设旅游发展核心，按照旅游规划的总体布局，依托藏医院、白扎盐场、东仓文物遗址、扎曲河网状水系、乃加玛神山等健康文化旅游资源，优先开发香达景区，适时开发旅游资源禀赋较高的尕尔寺景区。二是做优玉树州小江南文化旅游品牌。打造特色生态文化旅游精品线路，积极拓展文化旅游服务项目，做大做强文化旅游节事，开发特色旅游商品和商业街区，开发特色乡村旅游品牌，以玉树州小江南美誉打造我县旅游业。三是深入挖掘文化旅游资源，提升旅游的文化内涵，加强内外旅游合作。四是加快旅游基础设施建设。建设多样化的生态旅游接待设施，加快旅游专项公路建设，加强重点景区与交通干道的交通联系，有序推进自驾车旅游服务体系建设，加强旅游标识系统和旅游厕所建设。五是建立健全支撑和保障体系。构建全县旅游信息咨询服务体系，推进智慧旅游和旅游标准化建设，加强旅游安全救援服务，加强旅游管理和旅游服务队伍建设。

4、扎实开展脱贫攻坚计划。要紧紧围绕省委提出的“两不愁、三保障、一高于、一接近、两确保”脱贫攻坚目标，凝聚工作合力、放大政策效应，着力实施“通过特色产业脱贫一批、通过劳务输出脱贫一批、通过易地搬迁脱贫一批、通过生态保护脱贫一批、通过资产收益脱贫一批、通过教育扶智脱贫一批、通过医疗救助脱贫一批、通过社会保障兜底一批”的脱贫攻坚“八个一批”举措，确保脱贫攻坚工作取得实效。要进一步健全精准扶贫“第一书记”制度，着力做到“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”，实现“精准脱贫”、“全面脱贫”。要进一步加强扶贫工作力度、充实扶贫工作力量、完善扶贫工作机制，准确把握和借助“精准扶贫”这一发展契机，科学谋划、有效衔接和抓紧实施一批扶贫攻坚重点项目、重大项目，全力推动我县脱贫攻坚计划纵深推进。各乡镇、各部门要紧紧围绕“精准扶贫”进一步创新思路，谋划项目，狠抓落实，努力为一些重点、难点项目做好“精准扶贫”沾边靠拢文章，为一些民生民计项目增添“精准扶贫”内涵，为一些特色产业项目充实“精准扶贫”要素，为一些重大基础设施项目注入“精准扶贫”血液，努力形成全社会围绕“精准扶贫”谋划思路，围绕“精准扶贫”狠抓落实的扶贫攻坚大格局。

5、提升公共服务保障水平。“十三五”时期，要按照“农牧区保基本，城镇区上水平”的方向，大力发展教育、卫生、公共文化服务等社会事业，拓宽就业渠道，完善社会保障体系，让城乡人民群众实实在在过上全面小康生活。一是继续大力发展教育。加大教育投入力度，落实普通中小学校长负责制，加强教师队伍建设，扩大学前教育覆盖面，优化教育布局。二是提升居民健康水平。进一步健全医疗服务体系，继续完善基本医疗保障体系，全面加强公共卫生体系建设，大力发展藏医药事业，加快医疗人才培养，做好计划生育服务。三是拓宽就业创业渠道。以发展产业和保护生态增就业，通过多种途径增加就业，为大众创业、万众创新创造良好条件，建立就业创业扶持服务政策。四是完善社会保障和服务体系。完善城乡居民养老保险制度，进一步建立健全可持续的社会保障制度，改善城乡居民住房条件，重视残疾人等特殊群体的基本公共服务。五是加强公共文化建设。完善公共文化体育设施，提供丰富多彩的文体服务，加强文化交流和传播。

6、加快重点城镇集聚发展。“十三五”时期，要牢牢抓住国家加快中西部地区城镇化进程的机遇，优化城镇布局，促进重点城镇集聚发展，进一步提升城镇规划、建设、管理水平，完善城镇综合服务功能，加快推进城乡区域统筹协调发展。一是实施好游牧民定居，减少畜牧业人口。一方面，实施好游牧民定居工程，对离开草场的牧民群众实行“三集中”，即草场向联户集中，牲畜向联牧集中，人口向城镇集中；另一方面，通过生态畜牧业的组织化和集约化发展提高畜牧业生产效益和经济效益，减少畜牧业从业人口，使富余下来的牧民走出草场、定居城镇，从事非牧产业，促进游牧民定居工程、退牧还草工程和生态移民工程的顺利实施。二是将产业发展与搬迁定居点城镇化发展相结合。加强就业引导和培训，鼓励创业，确保农牧民“搬得出、稳得住、能致富”，切实解决搬迁农牧民长远生计及子女就业难问题，从根本上解决生态搬迁牧民的后顾之忧。加强城镇社区建设，引导农牧民由逐草而居的游牧生活方式向社区生活方式的转变，推动原村社管理人员向社区管理人员的转变。三是保障农牧民原有收益。探索建立基本草原保护制度，鼓励集体草场流转，支持合作化养畜加工，探索土地草场租赁、入股及分红等多种合作制度，确保农牧民的土地收益。保护农牧民虫草等重大收益来源。允许农牧民“合作社身份永久化”，即只要自己不放弃，无论其户籍在哪，都可享受合作社相应的经济权利。四是深化户籍制度改革。深化户籍制度改革，促进城乡一体化，对以生态移民、经济型移民、自发型移民等方式搬入县城长期定居的农牧民，逐步实现由集中规范管理向城镇化管理转变。

7、加强重大基础设施建设。以214国道为主干道，“十三五”时期，要继续加大基础设施建设力度，完善公路交通网络建设，紧抓“铁路进囊谦”的重大机遇，积极对接青海省重大铁路建设规划，配合做好西昆铁路选线、勘察、征地等前期工作，提前谋划进站联络线公路建设，做好站场开发相关规划，为发展铁路经济打好基础。一是构建综合交通网络。完善以214国道为主干的骨干公路网，提升乡村公路等级，二是实施清洁可再生能源基础设施建设工程。大力推广清洁能源使用，广泛应用太阳能路灯、交通信号灯。加快水电、光电输电线路、储电设施和变电站建设，实现与电网主网互联。积极推进县城LNG燃气基站、输气支干管及配气站配套设施建设。加快燃气入户建设，研究居民基本生活用气补贴政策，改善生产生活用能结构，为生态环境保护奠定基础。三是提升水利保障能力。确保安全饮水，加强防洪工程建设，完善农田水利工程，加强水土流失综合防治。四是加强防灾减灾体系建设。防治地质灾害，建设避险避难场所，加强应急救助支撑能力建设，提升安全生产保障水平。五是完善通信网络基础设施。加大通信设施建设力度，力争通讯覆盖率达到总人口的75%、国道214沿线100%、行政村30%和寺院25%。支持移动、电信TD网络信息化建设项目，改造升级4G网络，完善信息基础网络。推动县城及建制镇互联网普及，推进三网融合。实施电子政务工程。建立县、镇、乡三级，覆盖各机关单位的统一的电子政务基础网络平台，实现信息共享。

8、营造和谐稳定发展环境。“十三五”时期，要全面推进依法治县，不断深化司法体制改革，积极创新社会治理，建设囊谦新家园，持续巩固团结、和谐、稳定的社会局面，创建全省民族团结进步先进区。一是建设社会主义法治囊谦。全面推进依法行政，深化司法体制改革，营造全民懂法用法守法氛围。二是强化社会治理创新。进一步加强对社会治理工作的领导，夯实基层社会治理基础，增强各族群众改革成效获得感，扎实做好藏传佛教工作，创建民族团结进步先进区。三是建设囊谦精神新家园。大力开展社会主义核心价值观教育，强化理想信念教育，不断深化感恩教育，深入开展星级文明户创建活动。

9、深化改革与对外开放。“十三五”时期，要深化重大领域和关键环节改革创新，努力在重要领域和关键环节取得新突破。一是深化体制机制改革。改革完善行政管理体制，深化经济体制改革，加快投融资体制改革，深化社会事业改革。二是深化对口支援与经济合作。充分利用好对口支援资金，深化多领域经济技术合作，提升自我发展能力。三是加强对外开放和区域协作。

（三）落实规划实施保障

实现“十三五”规划的发展蓝图，完成各项目标和任务，需要努力争取中央、省、州的大力支持，需要全县上下统一思想，努力奋斗，需要我们全力争取项目投资、生态补偿、社会民生保障等各项政策资金支持，需要我们加强人才保障，推进党委政府、经营管理、技术技能、社会工作等方面的人才队伍建设，需要我们进一步分解落实规划目标任务，加强规划实施考核评价，增强全社会公众对规划的认识和了解，组织引导公众参与规划的实施和监督。

三、规划纲要呈现的亮点及下一步工作打算

规划编制过程中，我们始终加大对省情、州情、县情和乡情的再认识，认真总结“十二五”规划实施情况和玉树州灾后重建工作，专题听取了农牧业发展、文化旅游融合发展、城镇化建设情况汇报，进一步研究了在发展壮大农牧业、培育新产业、城镇化建设等方面工作；始终加紧与省、州规划纲要和各专项规划的对接，并根据各专项规划，进一步充实完善规划《纲要》内容；始终坚持开展各种形式的群众建言献策活动，更广泛的征集群众意见，倾听群众呼声，使规划更接地气，更符合我县实际。整个规划纲要草案呈现出诸多亮点：一是打造三江源文化旅游胜地，构建旅游发展布局。二是坚决打赢脱贫攻坚战，按照“四年集中攻坚，一年巩固提升”的总体部署，结合我县实际，到2019年实现“精准脱贫”、“全面脱贫”。三是加快重点城镇集聚发展，进一步提升城镇规划、建设、管理水平，完善城镇综合服务功能，构建和谐城镇发展格局，将囊谦县建成玉树州的副中心。

下一步，我们将按照各位代表、委员及列席会议的同志审议提出的意见建议，认真修改补充完善规划纲要文本，履行相关报审程序，按时向社会公开发布。